Il contributo di accesso a Venezia

Tra legittimità costituzionale delle norme e legittimità amministrativa degli atti

Oberdan Forlenza | Presidente di Sezione del Consiglio di Stato

English abstract

I. Premessa

L’istituzione del contributo di accesso alla città di Venezia e alle isole della laguna ha determinato, e ancora alimenta, un ampio dibattito, sia sulla sua efficacia per contrastare fenomeni di cd. “overtourism”, sia sulla legittimità stessa della normativa che lo prevede, con particolare riferimento alle limitazioni alla libertà di circolazione sancita dall’art. 16 della Costituzione.

In realtà, le finalità del contributo di accesso non traspaiono (o non traspaiono chiaramente) dalla disciplina legislativa del tributo; anzi, la disciplina stessa, in disparte ogni (pur ipotizzabile) profilo di illegittimità costituzionale, presenta più di un profilo problematico.

Il presente breve scritto si propone, senza ambizioni di completezza, di verificare quali siano i presupposti normativi dell’istituzione del contributo d’accesso; se la concreta attuazione amministrativa del contributo sia coerente con i presupposti di legge; se, infine, le stesse norme primarie siano esenti da dubbi in ordine alla loro legittimità costituzionale.

Ciò implica innanzi tutto una individuazione e verifica delle fonti primarie, tentando così di fornire al dibattito pubblico sulla opportunità (o meno) dell’istituzione del contributo una base giuridica; in altre parole – al di là di considerazioni di tipo economico, sociologico, urbanistico e di (vera o presunta) finalità di tutela del patrimonio culturale – si tratta di rispondere alle domande se sia legittimo prevedere, anche se con legge, un contributo di accesso a una intera città (o a una sua importante parte) e se l’attuazione del contributo istituito sia coerente, in concreto, con le stesse norme primarie.

Si tratta di una ricerca non semplicissima, già in relazione alle stesse fonti, ma che ben può essere condotta con l’ausilio del regolamento. Quest’ultimo, approvato con la deliberazione del Consiglio comunale del 12 settembre 2023 n. 51 (modificato da ultimo con la deliberazione del 18 dicembre 2025 n. 57), all’art. 1 indica correttamente le fonti normative e le finalità stesse del contributo e delle somme così riscosse, finalità che corrispondono a quelle previste dalla legge di istituzione (art. 4, comma 3-bis d. lgs. n. 23/2011). Si precisa, inoltre, che l’applicazione del contributo “svolge effetti complementari finalizzati alla regolazione dei flussi turistici nell’ambito territoriale di riferimento”.

II. Le fonti

Il contributo di accesso fa ingresso nell’ordinamento con l’inserimento nell’art. 4 del d. lgs. 14 marzo 2011 n. 23, di (re)introduzione dell’imposta di soggiorno, di un “contributo di sbarco”. In linea generale, l’art. 4 ora citato prevedeva (nel suo testo originario) che “i comuni capoluogo di provincia, le unioni di comuni nonché i comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o città d’arte possono istituire, con deliberazione del consiglio, un’imposta di soggiorno a carico di coloro che alloggiano nelle strutture ricettive situate sul proprio territorio, da applicare, secondo criteri di gradualità in proporzione al prezzo, sino a 5 euro per notte di soggiorno”. Tale gettito “è destinato a finanziare interventi in materia di turismo, ivi compresi quelli a sostegno delle strutture ricettive, nonché interventi di manutenzione, fruizione e recupero dei beni culturali ed ambientali locali e dei relativi servizi pubblici locali, nonché i costi relativi al servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti”. Inoltre, il gettito “può essere destinato a finanziare anche iniziative in materia di sicurezza urbana da parte dei comuni, comprese l’assunzione a tempo determinato di personale della polizia locale e la corresponsione dei compensi relativi alle prestazioni di lavoro straordinario svolte dal medesimo personale anche in deroga alle limitazioni stabilite dalla legge e dai contratti collettivi e al vincolo di finanza pubblica”.

Dunque abbiamo:
– una imposta “da applicare secondo criteri di gradualità in proporzione al prezzo sino a 5 euro per notte di soggiorno”, dove il rispetto dei principi di progressività e proporzionalità propri delle imposte (previsti dall’art. 53 della Costituzione) sembrano essere assicurati dal rapporto con il prezzo pagato per l’alloggio (dovendosi presumere che a tariffe più alte corrisponda una più elevata capacità contributiva);
– una destinazione “dovuta” delle entrate ricavate dall’imposta di soggiorno (secondo periodo del comma 1);
– una destinazione “eventuale”, che i Comuni hanno facoltà di deliberare (terzo periodo del comma 4).

Successivamente, come si è detto, nell’articolo 4 è stato inserito il comma 3-bis (precisamente dall’art. 4, comma 2-bis, del decreto legge 2 marzo 2012 n. 16, conv. in legge 26 aprile 2012 n. 44). Quest’ultimo – riferito esclusivamente ai “comuni che hanno sede giuridica nelle isole minori e (ai) comuni nei cui territori insistono isole minori” – consente (per quel che qui interessa) a tali enti locali di istituire “in alternativa all’imposta di soggiorno […] un contributo di sbarco, da applicare fino a un massimo di euro 2,50, ai passeggeri che sbarcano sul territorio dell’isola minore”.

In particolare, la nuova disposizione prevede che:
– sono esentati dal versamento del contributo i soggetti residenti nel Comune, i lavoratori (da intendersi, evidentemente, come coloro che esplicano attività lavorativa nell’isola), gli studenti pendolari (intesi come quelli non residenti che si recano presso scuole o istituti con sede nell’isola); i componenti dei nuclei familiari dei soggetti che risultano aver pagato l’imposta municipale nel Comune e che sono parificati ai residenti.
– il Comune, nel regolamento di disciplina del contributo, oltre alle modalità applicative, può stabilire “eventuali esenzioni e riduzioni per particolari fattispecie o per determinati periodi di tempo”, ovvero anche “un aumento del contributo fino a un massimo di euro 5 in relazione a determinati periodi di tempo”;
– l’aumento del contributo a 5 euro anche “in relazione all’accesso a zone disciplinate nella loro fruizione per motivi ambientali, in prossimità di fenomeni attivi di origine vulcanica”.

La descrizione del contributo di sbarco, ora condotta sulla base della disposizione che la prevede, è importante, perché è a questa disciplina che rinvia la disposizione sul contributo di accesso alla città di Venezia. Quest’ultimo, infatti, viene introdotto – solo per Venezia – con l’art. 1, comma 1129, della legge 30 dicembre 2018 n. 145, che prevede: “il Comune di Venezia è autorizzato ad applicare, per l’accesso, con o senza vettore, alla Città antica e alle altre isole minori della laguna, il contributo di cui all’articolo 4, comma 3-bis del decreto legislativo 14 marzo 2011 n. 23, alternativamente all’imposta di soggiorno di cui al comma 1”. Insomma, viene attuata una estensione a Venezia del contributo di sbarco già previsto e della sua disciplina.

Sia l’imposta di soggiorno, sia il contributo di accesso possono essere definiti fino all’importo massimo “di dieci euro per notte di soggiorno”, a tal fine richiamando l’art. 14, comma 16, lett. e) del decreto legge 31 maggio 2010 n. 78, convertito in legge 30 luglio 2010 n. 122 (originariamente riferito alla sola città di Roma “in considerazione della specificità quale Capitale della Repubblica”).

Sembra più che opportuno un riepilogo:
– il Comune di Venezia può istituire un contributo di accesso “alternativamente all’imposta di soggiorno”;
– questo contributo riguarda l’accesso “con o senza vettore” (e dunque deve essere pagato anche dal singolo, e non solo esatto dal vettore);
– al contributo di accesso si applica la disciplina del contributo di sbarco, già prima sommariamente richiamata.

Per completezza, occorre aggiungere che i regolamenti (adottati ai sensi dell’art. 52 del d. lgs. 15 dicembre 1997 n. 446) e l’approvazione delle tariffe relative all’imposta di soggiorno, al contributo di sbarco e al contributo di accesso “hanno effetto dal primo giorno del secondo mese successivo a quello della loro pubblicazione” nel portale del federalismo fiscale del Ministero dell’economia (ciò ai sensi dell’art. 13, commi 15 e 15-quater del d. l. 6 dicembre 2011 n. 201).

III. L’alternatività del contributo di accesso

Il primo aspetto poco chiaro è costituito proprio dal rapporto di alternatività tra imposta di soggiorno e contributo di accesso. Innanzi tutto, cosa si intende per “alternatività”? Il legislatore è su questo estremamente impreciso, se non ambiguo. Si tratta, per così dire, di una “opzione secca”, nel senso che il Comune può decidere di istituire o l’una o l’altra (come sembrerebbe in base a una interpretazione letterale), ovvero l’alternatività è da riferirsi solo al concreto pagamento da parte del medesimo soggetto dell’uno o dell’altro tributo, ambedue in concreto istituiti? Se la risposta dovesse consistere in un ricorso alternativo all’uno o all’altro tributo, ne consegue che la contemporanea presenza di entrambi i tributi sarebbe illegittima

Ulteriore domanda: se il contributo è alternativo (nel significato ora ipotizzato di “alternatività”) all’imposta di soggiorno, è legittimo che venga pagato anche da chi (ad esempio, il visitatore giornaliero della città) all’imposta di soggiorno non sarebbe tenuto? In sostanza: non è coerente con l’affermata alternatività che paghi il contributo di accesso chi non sarebbe tenuto al pagamento dell’imposta di soggiorno.

Questa lettura del concetto di alternatività si regge sul presupposto che la scelta tra le due distinte tipologie di tributo riguardi la medesima platea di soggetti passivi. Al contrario, una diversa interpretazione del concetto di “alternatività” implica necessariamente due distinte platee di soggetti, sia per effetto del presupposto del tributo sia per numero dei soggetti conseguentemente coinvolti.

Il problema non è di poco conto. Infatti, cumulando – come sembra avvenire nella pratica – ambedue le previsioni (l’imposta di soggiorno e il contributo di accesso) non si produce una alternatività tra i due tributi quanto alla loro istituzione (in disparte la natura giuridica dell’una e dell’altro), ma si produce semplicemente una contestuale applicazione dell’una e dell’altro al verificarsi del distinto presupposto di imposta: l’utilizzazione di un alloggio nel caso dell’imposta di soggiorno; il semplice accesso alla città nel caso del contributo. 

Nella pratica, l’alternatività finisce per consistere in questo: chi già paga l’imposta di soggiorno non paga anche il contributo di accesso. In definitiva, ci sono due tributi e, a secondo che si soggiorni o meno in città, si paga l’uno o l’altro. Ma siamo sicuri che sia proprio questa la corretta interpretazione della legge, ricordando che l’alternativa è la “possibilità o necessità di scelta tra due soluzioni”? E dunque, per il caso in esame, che l’ente locale può scegliere tra istituire l’imposta di soggiorno o, alternativamente, il contributo di accesso per chi avrebbe pagato la detta imposta? Con il ricorso ad ambedue i tributi – mediante mutamento del presupposto per l’applicazione e della platea dei soggetti passivi – il rapporto tra gli stessi, sul piano logico-giuridico, non è di alternatività ma di (parziale) continenza, dove il tributo “contenente” è il contributo di accesso, quello “contenuto” è l’imposta di soggiorno (in rapporto di specialità rispetto al primo).

In sostanza, chiunque entri in Venezia “antica” e nelle altre isole minori della laguna (e non sia esentato) paga il contributo di accesso, dal pagamento del quale è esentato se, pernottando in città, paga l’imposta di soggiorno. Poiché chi entra in Venezia senza pernottare (o comunque soggiornare in una struttura ricettiva) non è tenuto al pagamento dell’imposta di soggiorno, non vi è alcuna alternatività, ma due tributi differenti per presupposto e soggetto passivo, laddove la platea di questi ultimi è molto più ampia per il contributo di accesso rispetto a quella dell’imposta di soggiorno.

Alle considerazioni ora esposte può obiettarsi che non avrebbe senso una interpretazione il cui risultato sarebbe la duplicazione di tributi con i medesimi soggetti passivi. Questa obiezione, a prima vista ragionevole, a un appena più accurato esame non si presenta particolarmente efficace. Infatti, poiché il presupposto del tributo è diverso (l’accesso in città anche per poche ore e per giorni determinati nel caso del contributo di accesso; l’alloggiare in città nel caso dell’imposta di soggiorno) non potrebbe in tesi escludersi il concorso di ambedue.

In buona sostanza, se il legislatore intendeva autorizzare il Comune di Venezia a riscuotere il contributo di accesso per il solo fatto di accedere alla città, sarebbe stato preferibile non “agganciare” tale contributo all’imposta di soggiorno, definendolo a questa alternativo. E tuttavia la legge ha, per un verso, parlato di “alternatività” tra imposta di soggiorno e contributo di accesso; per altro verso, ha di fatto consentito, con la sua ambiguità, l’istituzione di un nuovo e diverso tributo, la cui giustificazione non è chiaramente esplicitata e che (se inteso come imposta) rifugge da ogni criterio di proporzionalità.

Si tratta, in definitiva, di una (voluta?) ambiguità del linguaggio normativo che produce più di un dubbio in ordine alla legittimità della concreta applicazione della norma.

IV. La sufficienza (o meno) della fonte regolamentare

Come si è visto, la legge (art. 4 d. lgs. n. 23/2011) prevede che il regolamento (si tratta di un regolamento in materia di tributi locali, disciplinato dall’art. 52 d. lgs. 15 dicembre 1997 n. 446), ai fini dell’applicazione del contributo di accesso (e di sbarco) possa prevedere “eventuali esenzioni e riduzioni per particolari fattispecie o per determinati periodi di tempo”. Ciò significa, in sostanza (e ciò è avvenuto nella pratica) che la fonte secondaria può individuare ulteriori categorie di soggetti esenti dal pagamento del contributo o con pagamento in misura ridotta.

L’art. 23 della Costituzione prevede che “nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”. Si tratta, in linea di massima, di una cosiddetta riserva relativa di legge, non essendo quindi escluso il completamento della disciplina primaria attraverso la fonte regolamentare. Ma è legittima la norma primaria che, senza alcuna indicazione di criteri, consente alla fonte secondaria (il regolamento) di esentare ulteriori soggetti dal pagamento del contributo, al quale sarebbero potenzialmente tenuti? La definizione della platea dei soggetti passivi dell’imposizione tributaria non è riservata alla norma primaria? È coerente tale previsione con il principio di legalità e con il principio di uguaglianza, e dunque con gli articoli 3, 23 e 97 della Costituzione?

Giova ricordare che la Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 3-bis, del d. lgs. n. 23/2011, non ha affrontato la questione nel merito, dichiarando l’inanmissibilità della questione sottopostale, non ritenendo possibile l’intervento additivo richiesto dal giudice rimettente.

Questo sul piano della legittimità costituzionale della norma di legge. Ma altri problemi si pongono in riferimento alla legittimità delle disposizioni regolamentari, ricordando la duplice natura del regolamento, quale fonte normativa secondaria e, al contempo, atto amministrativo. In disparte il problema della legittimità costituzionale della disposizione di legge che autorizza il regolamento ad individuare i soggetti passivi di un tributo, tutte le volte in cui difettano le indicazioni del legislatore, in questi casi occorre almeno che il regolamento sia corredato da congrua motivazione in ordine alle scelte effettuate.

È noto che l’art. 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241, dopo aver previsto l’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi (comma 1), dispone che “la motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale” (comma 2). Sembrerebbe, dunque, che il regolamento sia escluso dall’obbligo di motivazione. Tuttavia, la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto necessaria la motivazione “anche per gli atti generali aventi carattere composito”, in conseguenza diretta “dei fondamentali principi di legalità e buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione” (Cons. Stato, sez. V, 30 maggio 2024 n. 4858, relativa proprio al Comune di Venezia e all’addizionale sui diritti di imbarco da questo istituita e ritenuta illegittima proprio per difetto di motivazione).

Con più specifico riguardo ai regolamenti, sempre il Consiglio di Stato (sez. IV, 3 maggio 2021 n. 3475), ha affermato l’obbligo di motivazione delle scelte effettuate, ancorché con atto regolamentare, in assenza di indicazioni di legge.

Si è affermato:

L’assenza di indicazione, da parte della norma primaria, di criteri e limiti all’esercizio della potestà regolamentare, anche nei casi di materia sottoposta a riserva relativa di legge, non determina – necessariamente ed automaticamente – la (possibile) illegittimità costituzionale della norma che, pur prevedendo la successiva adozione di un regolamento, non prevede al tempo stesso detti criteri e limiti, e quindi la necessità di rimessione da parte del giudice a quo della questione all’esame della Corte Costituzionale. Viceversa, tale assenza di indicazioni si risolve in una diversa articolazione (nei sensi sopra esposti) del sindacato giurisdizionale sulla legittimità del regolamento.

Da quanto esposto consegue la necessità di una corretta lettura dell’art. 3, co. 2, l. n. 241/1990 che, nell’escludere l’obbligo di motivazione per gli atti normativi e a contenuto generale, si riferisce a quegli atti che trovano già nella norma primaria il parametro di verifica della loro legittimità (in particolare, con riferimento ad atti amministrativi a contenuto normativo, quali i regolamenti di esecuzione), ovvero trovano il fondamento della loro emanazione in precedenti e presupposti atti amministrativi, dove l’amministrazione da conto delle ragioni che la determinano all’adozione di un atto a contenuto generale (come avviene, ad esempio, nel caso di bandi di gara o di concorso).

Nel caso in cui, invece, l’esercizio del potere normativo dell’amministrazione non risulta sorretto da chiare e pregnanti indicazioni e criteri da parte della norma primaria, occorre che sia lo stesso potere normativo a “giustificare”, all’atto del suo esercizio, le ragioni delle scelte effettuate e delle norme introdotte.

Ove si ritenesse diversamente, si perverrebbe non già all’esercizio di un potere amministrativo latamente discrezionale, bensì all’esercizio di un potere amministrativo (normativo) sostanzialmente “libero”, non coerente con l’assetto costituzionale, e che renderebbe evanescente se non assente il sindacato giurisdizionale (in violazione degli artt. 24 e 113 Cost.), con la conseguente necessità (laddove si negasse, o si rendesse in concreto impossibile, il sindacato giurisdizionale come innanzi definito) di rimettere alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale della norma primaria.

Come questa Sezione ha già avuto modo di affermare (proprio con riferimento ad atti aventi natura normativa dell’amministrazione finanziaria: Cons. Stato, sez. IV, 28 febbraio 2012 n. 1120): “si è già affermata la piena sindacabilità (e dei parametri a tali fini utilizzabili) dei regolamenti da parte del giudice amministrativo, anche laddove la legge non abbia indicato criteri e limiti, quindi non provvedendo a circoscrivere la discrezionalità dell’esercizio della potestà regolamentare. Una diversa conclusione … nella misura in cui si risolve in una sostanziale insindacabilità dell’atto–fonte, che quelle “scelte di politica economica e fiscale” concretizza, si pone a tutta evidenza in contrasto con la natura di atto amministrativo (e quindi pienamente sindacabile) riconosciuta al regolamento, e con quanto affermato, in tema di tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi avverso gli atti amministrativi, dall’art. 113, commi primo e secondo, Cost.”.

Vi sono due “momenti” di esercizio della potestà amministrativa discrezionale che, alla luce dei principi espressi dalla giurisprudenza, sembrano necessitare di motivazione, pena l’illegittimità dell’atto che di tale esercizio costituisce l’esito:
a) il primo è costituito dalla giustificazione della scelta di introdurre il contributo di accesso in “alternativa” all’imposta di soggiorno, nonché in ordine al modo in cui tale “alternatività” viene intesa e dunque attuata;
b) il secondo, relativo ad ogni singola categoria di soggetti esenti o con pagamento ridotto, non rientranti nelle categorie già individuate dal legislatore. In questo caso, si tratta di scelte che incidono sul principio di uguaglianza e che devono essere ancor più congruamente e specificamente motivate.

V. La libertà di circolazione e i suoi limiti

Possono essere imposte ai cittadini limitazioni alla libertà di circolazione, come quella determinata dall’istituzione del contributo d’accesso? Come è noto, l’art. 16 della Costituzione prevede che “ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salve le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità e di sicurezza”. Le limitazioni alla libertà di circolazione sono, quindi, assoggettate a riserva di legge, poiché è la fonte primaria che può determinarne la compressione e solo se vi sono motivi di sanità e di sicurezza (si veda, in materia, la giurisprudenza della Corte costituzionale sin dalla fondamentale sentenza 23 giugno 1956 n. 2 e, da ultimo, 17 dicembre 2024 n. 203).

La sicurezza, secondo la Corte, consiste in una “situazione nella quale sia assicurato ai cittadini, per quanto è possibile, il pacifico esercizio di quei diritti di libertà che la Costituzione garantisce con tanta forza. Sicurezza si ha quando il cittadino può svolgere la propria lecita attività senza essere minacciato da offese alla propria personalità fisica e morale: è l’“ordinato vivere civile”, che è indubbiamente la meta di uno Stato di diritto, libero e democratico” (sentenza n. 2 del 1956).

È vero che il legislatore (con il decreto legge 20 febbraio 2017 n. 14, convertito in legge 18 aprile 2017 n. 48) ha introdotto, accanto al concetto di “sicurezza primaria”, intesa come prevenzione dei reati, il concetto di “sicurezza urbana” (art. 4), da intendere come “il bene pubblico che afferisce alla vivibilità e al decoro delle città, da perseguire anche attraverso interventi di riqualificazione, anche urbanistica, sociale e culturale…”. Ed è altrettanto vero che l’art. 9 dello stesso decreto legge prevede anche misure a “tutela del decoro di particolari luoghi” (includendo, dunque, la tutela del decoro nel più ampio concetto di sicurezza urbana), tra le quali l’allontanamento da particolari luoghi (tra i quali – comma 3 – i “complessi monumentali o altri istituti e luoghi della cultura o comunque interessati da consistenti flussi turistici”) e il successivo art. 13-bis prevede un (più ristretto) divieto di accesso a esercizi pubblici o locali di pubblico intrattenimento. Ma è altrettanto evidente come si tratti di fattispecie diverse e che i “consistenti flussi turistici” che interessano determinati luoghi non possono di per sé integrare un concetto di sicurezza tale da comportare limitazioni alla libertà di circolazione.

La stessa Corte Costituzionale (sentenza 25 marzo 2024 n. 47) ha ristretto significativamente il perimetro di applicazione di tali norme, perché le stesse possano essere considerate costituzionalmente compatibili. Secondo la Corte, “affinché il divieto di accesso sia legittimamente disposto, non basta che la presenza del soggetto possa apparire non consona al decoro dell’area considerata, ma è necessario che la condotta sia associata ad un concreto pericolo di commissione di reati”.

Per consentire limiti alla libertà di circolazione si ritorna, dunque, a un concetto di sicurezza “primaria”, più stringente e circoscritto, onde rendere ragionevoli le misure limitative in un quadro di bilanciamento tra valori costituzionalmente tutelati.

In definitiva, non sembra che, nel caso del contributo d’accesso, ricorrano le ragioni per le quali la Costituzione consenta alla legge di limitare la circolazione dei cittadini. La generica istituzione di un contributo di accesso, anche se finalizzata a specifici interventi di tutela del patrimonio culturale e dell’ambiente ovvero a sostenere i costi relativi al servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti (così l’art. 4 d. lgs. n. 23/2011), non sembra rispondere a esigenze di sanità o di sicurezza. D’altra parte, resta la domanda di fondo: ma si può limitare l’accesso a una città o a gran parte di essa?

Al di là di ogni considerazione frutto di un approccio storico-culturale, urbanistico, sociologico o di più ampi inquadramenti ideologici, è lo stesso regime delle esenzioni che dimostra l’impraticabilità (sul piano della ragionevolezza e dunque della legittimità) della misura in esame [vedi l’elenco di eccezioni ed esenzioni in questo stesso numero di Engramma].

Oltre alle esclusioni individuate dalla legge (art. 4, comma 3-bis d. lgs. n. 23/2011, e già interpretate con qualche estensione dall’art. 4 del regolamento), l’art. 5 del medesimo regolamento individua ben 33 ulteriori categorie di soggetti esenti, tra le quali una – quella residenti nella Regione Veneto, di cui alla lettera e) – riferita a una intera popolazione di cittadini italiani individuata su base regionale, il che implica ulteriori considerazioni e dubbi di legittimità costituzionale.

Il numero stesso delle esenzioni, in disparte ogni considerazione sulla loro legittimità, costituisce la prova migliore del fatto che una città non può essere chiusa all’accesso, cioè al libero andare e venire, risiedervi stabilmente o temporaneamente; non può perdere, cioè, le ragioni che giustificano l’aggregazione urbana e che ne fanno, appunto, una “città”. 

English abstract

This article examines the legal framework governing the access fee introduced for entry into the historic city of Venice and the islands of its lagoon. The analysis focuses on both the constitutional legitimacy of the statutory provisions establishing the fee and the administrative legality of its implementation. After reconstructing the relevant legislative sources, the paper highlights ambiguities concerning the relationship between the access fee and the tourist tax, particularly with regard to their purported alternative nature. It further investigates the role of municipal regulations in defining exemptions and reductions, questioning their consistency with the principles of legality, equality, and judicial review. Finally, the article assesses whether the access fee constitutes an indirect restriction on the constitutional freedom of movement guaranteed by Article 16 of the Italian Constitution. The author concludes that significant doubts remain regarding both the coherence of the regulatory framework and the constitutional compatibility of measures limiting access to an entire city.

keywords | Venice Access Fee; Freedom of Movement; Constitutional Legitimacy; Local Taxation

questo numero di Engramma è a invito: la revisione dei saggi è stata affidata al comitato editoriale e all’international advisory board della rivista

Per citare questo articolo / To cite this article: Oberdan Forlenza, Il contributo di accesso a Venezia Tra legittimità costituzionale delle norme e legittimità amministrativa degli atti, “La Rivista di Engramma” n. 234, primavera/estate 2025.